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【施甸】浅谈诉调对接纠纷解决机制
发布日期:2017年09月15日 09:22  浏览:   字体:   作者:施甸法院  来源:  打印正文

浅谈诉调对接纠纷解决机制的理论与实践

——云南省施甸县人民法院多元化纠纷解决机制的经验做法

【摘要】 随着我国社会主义市场经济体制的发展与转型升级,多元化的利益格局日益明显。因此产生的民事诉讼案件的多元化也使得法院的审判工作受到巨大考验。着眼于有效解决多重多元的民事纠纷的诉调对接机制应时而生。本文拟以施甸法院近年来开展的诉调对接工作为视角观察,进而对多元化纠纷解决机制的完善提出自己的见解。 

一、诉调对接纠纷解决机制的内涵和现实意义 

随着市场经济的发展,市场主体呈现多元化趋势且数量迅速增加,经济交往也日益频繁,导致了诉讼数量和新型案件与日俱增,使法院的工作压力越来越大,有限的司法资源与不断增长的司法需求之间的矛盾不断加剧。在社会转型时期,诉讼不是纠纷解决的唯一途径,引发社会矛盾纠纷的因素是多方面的,解决矛盾纠纷的方式和途径也应是多渠道的。 

多元化纠纷解决机制,是指通过社会文化和制度建设,营造多种化解人际矛盾或纠纷的有利环境,创建多种化解和解决纠纷的制度、组织或其他社会力量,为社会生活中可能发生的各种社会矛盾或纠纷提供多种化解渠道和途径。[①]随着中央《关于完善多元化纠纷解决机制的意见》、最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《关于人民法院特邀调解的规定》等相关规范的发布,多元化纠纷解决机制成为全面深化改革,推进法治中国建设,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要战略部署,由以往法院的“单打独斗”进一步提升为党政主导,综治协调、多方参与、司法引领的多管齐下,形成了诉讼与非诉讼功能的互补和有限链接。

诉调对接纠纷解决机制,是人民法院在司法实践中形成的新制度,是当前司法改革进程中出现的一种解纷形式。调解制度根植于我国“以和为贵”的传统文化,通过纠纷双方在第三方引导下的平等对话来实现纠纷的解决。这一背景为诉调对接机制赋予了程序简便,人性色彩浓厚的特点。诉调对接就是通过人民调解、行政调解和司法调解的相互链接,相互结合,充分发挥各自的优势,并做到优势互补,促使矛盾纠纷得以科学、合理、方便、快捷的化解,从而推进深化和谐与稳定。它是一项多元化的纠纷解决机制,顺应了当前我国构建多元化纠纷解决机制的需要,是实现和谐司法,最大限度地化解矛盾,是社会关系在最大程度上回复和谐状态的一种有效工作机制。 

二、施甸县人民法院开展诉调对接工作的概况 

最高人民法院院长王胜俊指出,基层人民法院“是促进社会和谐的前沿,是联系群众的纽带”,应当“充分发挥自身优势,积极促进社会和谐”。[②]为了能够满足人民群众在司法需求方面的新要求、新期待,促进社会和谐,法院就要“着眼于从根本上化解矛盾,多做调解、协调、和解工作,努力争取案结事了”。[③]施甸县法院从实际出发,积极探索和完善多元纠纷解决机制。

(一)探索实践多元纠纷解决机制时间较早并持续不断。在2006年上半年,我院院长即与政治处主任深入审判部门和人民法庭就开展多元纠纷解决机制工作进行调查研究,与一线法官探讨开展相关工作。2007年9月,我院决定受理第一件司法确认案件。我院现任院长及党组班子成员强力推进多元纠纷解决机制的建设,使多元纠纷解决机制更加完善。 

(二)探索实践多元纠纷解决机制不断完善。2008年7月,施甸县法院出台《关于推行特邀人民调解员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷促进社会稳定和谐的意见》和《关于建立司法调解与行政调解对接机制化解行政纠纷促进社会和谐的意见》。这两个《意见》得到县委政法委的高度重视和支持,并以县委政法委文件印发各乡镇和县直各单位贯彻执行。2011年7月,施甸县法院制定了《关于贯彻执行<最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定>的规定》(共十条)。2012年12月,县法院在认真总结实践经验的基础上制定了《关于适用调解协议司法确认程序的若干意见》(共三十八条)。2013年8月,县法院制定了《关于深入推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的总体方案》。 

(三)推行多元纠纷解决机制范围不断扩大。2008年,施甸县法院在部分村民委员会和县直机关聘任特邀调解员154名,聘任行政案件调解员(当时称协调员)36名。2013年8月,该院聘任特邀调解员扩大至县乡社会矛盾调处中心、各村委会、各村民小组和重点行业。 

(四)适用多元纠纷解决机制受理案件数量不断上升。2008年,县法院受理并审结特邀调解员调处后当事人达成协议并申请司法确认案件6件,占当年全院审理民事案件结案总数的1.72%。2014年至2016年,全院共审结司法确认案件2023件,占民商事案件结案总数的48%。 

(五)适用多元纠纷解决机制效率不断提高。近两年来,施甸县法院积极探索网络答疑、网上审查确认协议、及时制发司法确认裁定书等办案方式,最大限度地发挥了多元纠纷解决机制运行简便快捷的功能,提高了司法效率。近三年来,在审结的2023件司法确认案件中,有1323件采用网络办案,占65%。采用网络审查并制发裁定书的案件,从收案至结案时间平均在10分钟内。最大限度地方便了特邀调解员及其案件当事人,节约了司法成本。 

(六)完善多元纠纷解决机制的法律效果与社会效果不断显现。近几年来,施甸县法院不断完善多元纠纷解决机制,取得了显著成效,司法改革应回并惠及了人民群众,受理案件逐年增加,并且有持续上升的势头,而且案件质量不断提高施甸县委政府将县法院多元纠纷解决机制及其适用司法确认程序和要求作为全县“五道防线”建设的主要内容落实推进。施甸“五道防线”建设得到了中央社管综治办的肯定并推广应用。近三年来,全县特邀调解组织成功化解矛盾纠纷6238件,调处成功率达98%,全县涉法涉诉信访大幅下降。

三、施甸县人民法院开展诉调对接工作实践中的主要经验和做法 

施甸县法院按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求,进一步强化多元纠纷解决机制改革,积极整合化解纠纷的各种力量,合理配置化解纠纷的各种资源,充分发挥了人民法院化解纠纷的功能,为深化多元纠纷解决机制改革积累了经验。施甸法院的经验和做法有以下六个方面: 

(一)建立诉非平台,完善工作机制。一是加强领导,明确责任。为保证多元纠纷解决机制的正常运转,2008年,施甸县法院成立了推行人民解决员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷工作领导小组,由党组书记、院长任组长,三名副院长和政治处主任任副组长,相关职能部门领导为成员,办公室设在政治处,并保持有三名工作人员办理日常事务。二是建立诉调对接中心和审前调解窗口。以此“中心”和“窗口”作为多元纠纷解决机制的工作平台,并配备专职工作人员。在开展这项工作初期,施甸县法院明确立案庭工作人员专门负责此项工作。随着推行多元纠纷解决机制工作的不断拓展和诉调对接案件的不断增加,该院又在审判管理办公室配备三名工作人员,专门调研和起草相关制度和工作机制文件,并负责检查指导诉调对接案件质量评估及通报工作。三是配置办公设施,营造良好条件。为更好地开展多元纠纷解决机制工作,该院将原有的一个审判法庭改建为调解工作室,并设置相应的办公用品用具。该院在院机关诉讼服务中心加强诉非衔接平台建设的同时,注重在人民法庭打造诉非衔接平台。在姚关、由旺人民法庭设置审前调解室,凡涉及诉非案件和审前调解案件均在审前调解室办理,配备一名专职人员办公,实行圆桌式办案,并在调解室内悬挂“和为贵、诚为先、善为本”等箴言警句画匾,对调解纠纷起着潜移默化的作用,为解决工作营造了和谐氛围。四是完善诉前调解、委托解决和邀请调解机制。 

(二)建立名册制度,明确衔接关系。2008年7月,施甸县法院制定的《关于推选特邀人民调解员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷促进社会稳定和谐的意见》中,明确规定了担任特邀人民调解员的条件、产生范围和程序,以及特邀调解员证书的制作与颁发等制度。2013年,全县村级“两委”换届结束后,县法院及时组织开展特邀调解员的聘任和造册工作。当年,该院在全县聘任特邀调解组织1852个,特邀调解员2630名,其中,县调处中心1个7名,乡镇调处中心13个115名,村级137个607名,村民调解小组1661个1661名,行业调解小组40个227名,人民陪审员兼特邀调解员13名。在特邀调解员总数中,有县级人大代表60名,有乡镇人大代表348名,有县政协委员24名,人大代表和政协委员担任特邀解调员的人数占全县特邀调解员总数的16.42%。该院把特邀调解组织和特邀调解员名单编制成册,并呈送县政法委,发至县乡两级调处中心和该院的办案部门。特邀调解员名册及其联系电话发挥了法院与特邀调解员相互沟通信息、化解纠纷的桥梁和纽带作用。施甸县法院注重加强与行政机关和调解组织建立相应固定衔接关系。该院《总体方案》明确规定了各庭室所衔接的调解组织。衔接关系建立后,该院审管办在县调处中心设置办公桌椅并亮牌办公,在县民政局服务大厅设置司法确认案件服务台。 

(三)强化规范运作,注重业务指导。一是规范多元纠纷解决机制运作的五项原则。即:必须坚持党委政府领导、人大监督支持的原则;必须坚持积极稳妥、逐步推进的原则;必须坚持灵活性、适应性相结合的原则;必须坚持依法调解、尊重当事人意愿的原则;必须坚持简便快捷、不增加当事人负担的原则。二是严格规范了司法确认案件的受案范围和受理条件。该院规定除了14项不宜受理情形外并符合5项条件的必须受理。三是严格规范司法确认案件的审理期限,该院规定自收到司法确认申请书后3日内作出是否受理的决定,对于受理的案件必须在15日内审理完毕。四是严格规范了审查内容。五是严格规范了调解协议存在暇疵的处理方式。六是严格规范了司法确认案件的委托代理行为。七是规范了司法确认案件的法律文书,将司法确认申请书、裁定书等法律文书统一样式印发办案人员和当事人使用。八是规范了申请撤销司法确认裁定的条件和程序。该院在强化规范运作机制的同时,加强对审判人员和特邀调解员的业务指导。2008年以来,该院深入行政机关和乡村专门培训调解员达350余人次。除集中培训外,该院注重在实践中针对具体案件和具体问题进行业务指导。通过大量的集中培训和业务指导,原先存在的文书制作不规范、调解协议内容表述不明确等问题得到进一步解决。 

(四)推行网络办案,提升质量效率。施甸县法院与行政机关和特邀组织建立相应固定的衔接关系的同时,在具备条件的特邀调解组织中,积极推行网络办案方式,方便了当事人,提升了司法确认案件的质量和效率。主要做法是:双方当事人在特邀调解员所在单位达成调解协议后,特邀调解员指导双方当事人制作协议书,并将打印的协议书交由双方当事人审阅校对后,特邀调解员将协议书电子文档传至法院办案人员进行审查。法院办案人员对无暇疵的调解协议书,当即制作裁定文书并传至特邀调解员打印并送达当事人。法院办案人员对有暇疵的协议书,即通过网络或电话直接与特邀调解员或者当事人说明完善理由并征求双方当事人意见,双方当事人同意修改完善后即制作裁定书传至调解员打印和送达。若协议书无修改情形,在正常情况下,法院办案人员从收到协议书电子文档至制作裁定书结束,均在10分钟内完成。这种网络办案的特点是法院办案人员能够前置审查解决协议,对存在问题能及时完善和纠正,有效避免瑕疵协议的发生,最大限度地提升了司法确认案件的质量和效率。同时,有效解决了当事人基于面子不愿上法院的思想顾虑和往返误工误时增加费用的问题。2016年,该院审判管理办公室采用网络办理司法确认案件486件,占全院两年司法确认案件的66%

(五)建立激励机制,落实经费保障。为推动和鼓励多元纠纷解决机制工作的健康发展,施甸县法院建立和坚持落实激励机制。2008年至2010年,每件司法确认案件补助当事人100元,2011年至今,每件司法确认案件补助特邀调解员50元,补助法院办案部门50元,年终一次兑现。经费在法院办案经费中列支。2010年以来,施甸县法院坚持把司法确认案件纳入案件质量评查评估和绩效考核,注重表彰奖励在推行多元纠纷解决机制工作中做出显著成绩部门和个人,每年度表彰一名最佳司法调解能手。 

(六)公开诉非渠道,推进民主监督。在深化司法改革、推进司法公开三大平台建设中,施甸法院将可供选择的九种非诉讼纠纷解决方式和该院制定的多元纠纷解决机制文件全部在该院网站公布。该院上网公开可供选择的非诉讼纠纷解决方式为特邀调解、信望调解、自行和解、诉前调解、指导调解、委托调解、能动调解、庭外调解,行政调解达成协议并进行司法确认等九种方式和渠道。2013年8月,施甸县法院将省市县乡四级人大代表和市县政协委员名册编制成册并印发各审判部门和有关单位,以便利人大代表和政协委员了解和监督该院完善多元纠纷解决机制改革和司法实践。 

三、施甸县法院诉调对接纠纷解决机制实践中存在的问题 

(一)立法尚不完善,配套法规缺失。目前,我国还没有一部专门针对规范多元化纠纷解决机制的法律,现行《民事诉讼法》对调解制度的规定过于原则性,最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等具体的司法解释虽有一定的细化,但是如对于申请国家司法机关确认效力的调解协议方面,确认的范围、人员、程序等方面尚无详细的规定,导致其在实务中的适用性不强。同时,各种调解制度的独特性使得对于经由不同性质的调解所达成的协议不可一概而论,需根据特性“量体裁衣”。 

(二)各相关职能单位或部门的联动不强、尚未形成共识。诉调对接机制是一项庞大的系统工程,应需要基层相关部门的配合才能有效发挥其功能,一些行政机关、乡镇、村委会对“诉调对接”机制重要性认识不到位,缺乏主动性和积极性,甚至认为法院是在推诿诉讼,有些部门单位虽然重视“诉调对接”机制的建设,但围绕这种机制推出的各项制度、各项举措或相互冲的,或各自为政,甚至是相互脱节、相互矛盾,无法形成对接合力。由于缺乏正确的认识和受到组织角度、人事角度、财力角度等方面的限制,即使两个部门从感性上认识到相互衔接的必要性,也不能真正实现对接,不能从根本上形成一项规范的工作机制。 

(三)调解组织整体素质不高。目前基层人民调解组织成员的法律业务知识基础相当薄弱,主要靠其威望和情理进行调解,导致一些人民调解协议违反法律,当事人起诉要求履行时,法院难以支持,影响了人民调解的公信力。另外,由于缺乏一项具体的、行之有效的法院与人民调解的衔接机制,很难从组织上、程序上保障人民法院对之予以指导。简言之,尽管人民调解非常需要诉讼与法律知识的补给,但是法院输送这些基础知识的渠道却并不畅通,制约了人民调解能力的提高,进一步约束了人民调解工作的开展。 

(四)调解工作管理机制不健全、缺乏激励机制目前尚无专业的人民调解员队伍,缺乏科学有效的调解工作管理机制。另外,马克思主义唯物论认为,经济基础决定上层建筑,没有一个坚实的经济基础做保障,该诉调对接机制很难切实落到实处,从施甸县法院的实践来看,作为一项工作机制没有相应的物质保障,是难以维系的。目前,诉调对接既缺乏激励机制,又没有促进工作水平不断提升所需要的物质保障,导致调解工作随意性很大,积极性不高,导致人民调解工作呈瘫痪状态,诉调对接难以实现。

四、完善诉调对接纠纷解决机制的对策、建议 

根据施甸县法院多年的司法实践,现就完善诉调对接纠纷解决机制提出如下建议: 

(一)建议完善诉调对接相关立法。到目前为止,如何开展诉调对接,其具体的操作程序、组织架构,诉调对接与其他诉讼程序的关系等在基层法院仍处于自我探索、内部改革的状态,成为法院的自选课题,有较大的随意性。完善关于诉调对接机制的相关法律法规,出台相应的工作规则与操作规范,从而具体指导、约束、监督诉调对接工作,从国家层面上为诉调对接机制的落实提供法律保障,保证该机制的规范化运作。 

(二)建立整体联动机制,协调“诉调对接”各方。由于诉调对接是诉讼系统与法院外调解系统的对接,涉及到法院、行政机关、人民调解委员会等多方的参与,这就要在实践中充分重视各方的作用,避免把任务全都推到法院。此外“诉调对接”的各方之间并无直接的隶属关系,要求各方统一思想认识。同时,法院要强化其主导作用和监督职能,主动与当地党委、政府各部门、民间组织及社会公众加强沟通,建立积极有效的协作互动机制,加大对纠纷非诉解决方式的监督,防止纠纷解决的随意性,确保其公平和正义,防止纠纷解决的随意性,提高非诉调解的社会公信力。 

(三)法院主动延伸服务职能,强化非诉调解指导。法院一方面可以通过定期或不定期开展以会代训、以案说法、旁听庭审等方式,实现法院和人民调解员的业务沟通与程序衔接,增强人民调解工作的规范性和科学性。另一方面法院要依托诉讼服务中心建立科学合理的诉前分流机制、立案疏导机制、专职调解机制等,针对不同的案件情形,分别进行委托调解、邀请调解、委派调解,对矛盾纠纷高发的基础村镇,派驻调解经验丰富、群众威信高、业务能力强的法官协助调解,将纠纷化解在基层、诉前,实现诉调对接工作的畅通化和高效化。 

(四)建立规范调解工作管理机制和激励制约体制。资金支持是机制建设必不可少的部分,而有关的资金来源的保障则是需要更广泛的调度予以保证,这也要求司法和行政等多部门的共同合作才会有可能真正落实。建议申请政府拨付专项资金,用于人民调解的工作经费,作为治理社会的投入,确保调解人员能够获得相应的劳动报酬。同时,对人民调解员建立起考核评价与奖惩激励机制,充分挖掘调解人员的自觉性与能动性,使其工作落到实处,真正成为处理社会纠纷的一道强有力的防护屏障。同时可以通过人才库建设的方式建立专业性行业性调解人才后备资源体系,以确保调解机制可以长期有效的运行下去。 

司法是社会正义的最后一道防线,但是,司法程序并非万能,它不能解决所有的纠纷,即便可以解决,也未必都是最经济、最便利、效果最好的救济途径。法国学者卢梭说过:“一切法律中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在民众的内心里。”通过不断完善诉调对接纠纷解决机制能够使纠纷得以及时、公正、妥善解决,从而有力地促进社会的稳定、和谐与公正。 

参考文献: 

[1]杜莹.“诉调对接”机制相关问题的探析,法治与经济.2010。 

[2]郭晓光.民事诉讼调解新论[M].中国政法大学出版社.2013年版。 

[3]李祖均.民事调解规范化研究[M].厦门大学出版社.2015年版。 


①参见陆益龙:《转型中国的纠纷与秩序——法社会学的经验研究》,中国人民法学出版社,2015年版。  

②王胜俊:“王胜俊在河北调研时强调:用人民群众的视角来审视人民法院工作”,《人民日报》2008年10月21日,第2版  

③王胜俊:“最高人民法院院长王胜俊在最高人民法院学习贯彻“两会”精神大会上讲话”,2009年5月31日。http://www.count/gov.cn/net/news/20090324.htm